Актуално

ПОУКИ И ВТОРИ ШАНСОВЕ: Вицепремиерът Томислав Дончев пред ЗОП+ за предизвикателствата в работата с европейски средства на прага между два програмни периода

Уважаеми читатели, една от амбициозните задачи, които си поставяме, е чрез нас да Ви гостуват най-актуалните имена от политическата сцена, публичния сектор и бизнес средите. Това са влиятелни личности и професионалисти, които не просто коментират всички случващи се събития, а ги предизвикват и активно участват в тях. Затова ние вярваме, че отговорите на горещите въпроси, които вълнуват всички в Системата на обществените поръчки, могат да бъдат дадени именно от хора като тях.

В началото на знаковата както за Системата на обществените поръчки, така и за управлението на средствата от фондовете на ЕС година, решихме отново да дадем думата на г-н Томислав Дончев, заместник министър-председател по европейските фондове и икономическата политика. Припомняме Ви, че представихме на страниците на ЗОП+ гледната точка на министър Дончев относно работата с европейски средства и в средата на изтичащия програмен период. Сега се обръщаме отново към него, за да поговорим за равносметката на България при използването на фондовете на ЕС, както и за поуките и вторите шансове на прага между два програмни периода.

Въпрос: Г-н Дончев, каква е равносметката за България в края на програмния период 2007-2013 г.? Какво ни дава основание да сме удовлетворени от себе си и къде по-скоро получихме възможност да се учим?
Отговор: Равносметката има няколко измерения. Едното е това на цифрите, статистиката и постигнатото, като съпоставка цели – резултати. Другото е на политическо ниво – средствата от ЕС като инструмент за изпълнение на политики. И трето, според мен най-важното измерение – непосредственото въздействие върху живота и ежедневието на обикновените български граждани.
Цифрите показват състоянието, такова каквото е в момента. Направена е необходимата мобилизация за максимално използване на ресурса без загуба на средства, спрямо поставените финансови цели за тази година. Надявам се, че ще постигнем оптималното. По-важното е да направим така, че да няма повече такива шокови ситуации и системата да работи без сътресения, следвайки не чисто финансови цели, а такива, свързани с ефекта от използваните средства. Ако говорим за научени уроци, един от тях е, че на системата (тук включвам и администрацията, и бенефициентите) е необходима сигурност, предвидимост и стабилност, за да си вършат работата.
Второто измерение на равносметката за мен е разковничето в ефекта от европейските средства – използването им като един от инструментите за изпълнение на качествени политики и решения, ясна стратегия и определени приоритети. Казано накратко – да знаем къде, как и за какво да ползваме тези средства. Те са инструмент, който по начина, по който е конструиран, носи промяна в подхода на национално ниво, в състояние е да бъде използван за промени и реформи. Въпрос на умело ползване е възможността чрез тях да се постигне растеж. В този контекст постигнатото не носи мащаба на изразходени средства и не се мери в проценти, а по-скоро в нови модели. Това се отнася както за сфери като деинституционализация, интеграция, образование, така и за бизнес решения, иновации, инфраструктура и среда градска, екологична, бизнес.
И накрая най-важното – какво усетиха хората. От този първи етап най-осезаем, да не кажа най-виден, е ефектът от инвестициите в инфраструктура – метро, магистрали, градска среда, училища. Човешкият капитал е едно от най-важните измерения на развитието. В този смисъл не бива да бъдат подценявани средствата, предоставени за образование, развитие на капацитета, подготовката на хората и тяхното участие на пазара на труда, интеграцията и социалното включване. Програмата за развитие на човешките ресурси е една от най-масовите и най-популярните сред широката общественост, точно поради тази причина. Другата сфера, в която се усеща ефект, макар и все още не толкова категоричен, е бизнесът. Все повече са българските компании, които имат опит и постигнати добри резултати от използване на европейските средства за своето собствено развитие и пълноценно конкурентно участие. Обновената градската и околна среда също е част от постигнатото. Да не забравяме и резултатите на постигнати в сфера като административната и ефекта върху развитието на българските общини и местните политики.

Въпрос: Според мнозина, основен дефицит в системата за управление на средствата от ЕС е лошата комуникация и координация между институциите. Доколко споделяте това мнение за наличие на такъв синдром на Вавилонската кула и ако да, какво може и трябва да се направи, така че бенефициентите да не се чувстват като изгубени в превода, съответно да се намали произтичащата от този дефицит неопределеност – безспорно източник на грешки и неблагоприятни последици на всички нива?
Отговор: Комуникацията е дефицит на голяма част от българските политики, особено във време на нестабилност. В едно от първите ми интервюта за вашето списание пространно говорихме за елементите на ефективната система и добрата комуникация като един от тях, затова няма да се повтарям. Що се отнася до втората част от Вашия въпрос – предпочитам да говоря за партньорство и взаимодействие, а не просто за комуникация. Бенефициенти и администрация имат една обща цел и посока и тя се нарича ефективност и резултати. Отсъствието или слабостите във взаимодействието, както вярно сте забелязали, е причина за грешки и негативни последици. Предприети са поредица от действия за олекотяване на процеса от излишна административна тежест, ускоряване и повишаване на неговата ефективност в полза на процеса като цяло, а не на една или друга страна. Новата нормативна рамка залага възможности в тази посока, развитието на инструмента ИСУН и електронизирането на процеса са също елементи от него. Подготовката на Закона за управление на средствата от ЕС продължава и доразвива тази линия. Да не забравяме обаче, че има лимитация на ниво европейска регулаторна рамка, от които няма как да се избяга, въпросът е в баланса и в намиране на приемливия и работещ механизъм, чрез който усилията ще са насочени не толкова към администрирането, а към резултата от европейските инвестиции. В този смисъл участието и диалога със заинтересованите страни и партньори е ключов и трябва да продължи от етап подготовка на програмни документи, мерки и нормативната база към изпълнението и реализирането на инвестициите. В последно време на европейско ниво много се говори за концепцията за предприемаческото откритие, която стои в основата на в сферата на умния растеж. Неговата основа е подходът отдолу нагоре, ясното разпределение на ролите и отговорностите между участниците в него и партньорството. Тази формула е приложима във всички сфери. Важното е разбирането за отвореността на процеса и неговото обогатяване от приноса на всяка една от страните.

Въпрос: Като проблемна зона в системата се сочат и честите промени в правилата, както за управление на евро средствата като цяло, така и в някои специфични области като възлагането на обществени поръчки например. Къде според Вас е изходът от тази ситуация – в разписването на по-ясни разпоредби или по-скоро в търсенето на по-добро разбиране на принципите, които стоят зад буквата на закона и консенсус между всички участници в процесите по това как следва да се тълкуват и прилагат тези правила?
Отговор: Разковничето е в стабилността, яснотата и простотата на тези правила във всяка една от сферите – не само в областта на обществените поръчки или евросредствата. В момента отново на дневен ред е работата по Закон за управление на средствата. Идеята не е нова и тя се появи точно като израз на желание за стабилност и устойчивост на нормативната рамка в сферата. Отвъд нея обаче стои изпълнението, правилата, инструментите, които правят един подход ефективен или не. Аристотел казва, че законът е ред, а добрият закон е добър ред. В този смисъл – подкрепям правилата и реда, които водят към ефективност и свършена работа, и съм против извън нормалната рестриктивност и липса на гъвкавост, която спъва процесите. Има общи постулати, регламентирани на европейско ниво, има директиви, които се транспонират, има обаче и национална специфика, която трябва да бъде отразена. Надявам се, че новият Закон за обществените поръчки поставя ясна регулаторна рамка, която отчита и двете. А и най-вече научените уроци и опита, натрупан от първия програмен период.

Въпрос: В областта на обществените поръчки, проблемът с честите изменения на законодателството е особено осезаем. Дали решението е в това да продължаваме опитите си да разпишем по-добри правила, които уреждат възможно по-голям брой възможни хипотези и целят намаляване на неопределеността или точно обратното – в предоставянето на повече свобода на възложителите при вземането на решения?
Отговор: Мисля, че няма съмнение по стойността на стабилното и устойчиво законодателство във всяка една сфера, не само обществените поръчки. Ключът е в добри, ясни и бих добавил лишени от излишна сложност правила, които да са насочени към ефекта и резултата, а не към самоцелното спазване на правилата. Границите на свободата идват от предвидимостта, ясните отговорности и роли на всички участници в процеса, и компетентността на всички в системата. Не е възможно да се регламентират всички възможни хипотези и възложителите трябва да имат свобода при избора на изпълнител, но при правилно разбиране и стриктно спазване на принципите за прозрачност, недискриминация и равнопоставеност. Не ми се иска да дебатирам около това готови или не, дорасли или не сме за това, защото няма страна в Европа, която да не среща проблеми в тази сфера и тя да не е предизвикателство не само за използването на европейските средства.

Въпрос: От стратегията за развитие на сектора на обществените поръчки оставаме с впечатление, че в бъдеще ще се залага на по-либерален подход и ще се върви към рамков Закона за обществените поръчки. И от позицията на човек бил в ролята на възложител, смятате ли, че сме узрели за такава свобода? Дали самите възложители биха били доволни от подобно развитие и дали биха се справили, особено предвид предубедеността в обществото, че поръчките са основен инструмент за лично облагодетелстване на заемащите властови позиции и механизъм за финансови злоупотреби?
Отговор: В продължение на това, което беше посочено в предходните два въпроса, като по-рационален се налага вариантът, в който имаме рамков и ясен от гледна точка на постулати и нормативна рамка закон и много добра подзаконова база, която осигурява ефективно прилагане в практиката на закона. Не трябва да забравяме, че следваме европейските тенденции и транспонираме новите директиви, които въвеждат нов подход, ориентиране към улесняване и опростяване от гледна точка на прилагане на подхода. Към момента в изпълнение на приетата Национална стратегия за развитие на сектор обществени поръчки и план за действие се прави задълбочен преглед и анализ на съществуващата практика, изследва се опитът, открояват се добрите практики. Това е добра основа при подготовка на подзаконовите документи. Другото е добрата координация между участниците в процеса и обучението, непрекъснатото развитие на експертизата в тази сфера. Това е важно и за координиращите институции и звена и за прилагащите, не само в сферата на европейските средства, но и в другите сфери. Важно и е и за контрола и неговото прилагане.

Въпрос: Считате ли, че липсата на административен капацитет и ниските заплати, които често получават експертите на възложителите, представляват сериозен риск по отношение увеличаване риска от незаконосъобразни действия на някой от етапите на провеждането и изпълнението на обществените поръчки?
Отговор: Да, капацитетът на всички по веригата е ключов за качеството и ефективността на прилагане на обществените поръчки. Тук не става дума само за звената, ангажирани на ниво политика в сферата, става дума и за другите прилагащи и възлагащи институции, и най-вече за изпълнителите. Обучението, обмяната на практики и координацията между отделните звена, както посочих вече, са от съществена важност, но най-важно е единното прилагане на тази практика. Това означава яснота и добра регулация, която да предотврати случаите на двусмислие и различни позиции на различните ангажирани в процеса. Така идваме и до другия съществен въпрос – качеството на контрола, бил той предварителен и/или последващ, осъществяван на различни нива. Няма значение какъв подход и инструмент ще бъде избран, важно е той да бъде ефективен, да улавя навреме рисковете и да бъде в полза на всички участници в процеса.

Въпрос: Една от най-дискусионните, особено напоследък, теми при управлението на средствата от ЕС е налагането на финансови корекции. Предвид това и особено в контекста на наложените корекции по спрените оперативни програми, смятате ли за редно да се променят правилата за корекции в движение и да се налагат такива за процедури, при които са спазени всички действащи национални правила за възлагане?
Отговор: Финансовите корекции са едно от измеренията на дефицитите в системата по прилагане на обществените поръчки. За съжаление с най-болезнени резултати към момента. Сами по себе си финансовите корекции са дисциплинираща мярка по отношение публичен финансов ресурс, европейски и национален, свързан с надеждността и сигурността в правилното разходване на тези средства. Това, което е важно, е да изследваме причините, да намалим рисковете, да укрепим капацитета и подобрим координацията между различните контролни органи. Разбира се и да усъвършенстваме законовата рамка, така че тя да отчита всички допуснати до момента грешки и да бъде превантивна по отношение на бъдещи такива. Използването на средствата от ЕС е динамичен процес, който изисква както стриктно спазване на правила, така и голяма степен на гъвкавост и бърза реакция, така че те да бъдат използвани за целта и резултата, които преследваме и търсим. В този смисъл не можем да очакваме една система от правила, която никога не се променя. Проблемът по-скоро е свързан с прилагането на нормите и тяхното тълкуване от различните контролни органи, липсата на координация между тях и взаимодействието между всички участници в процеса.
В този ред на мисли трябва да обърнем внимание и на още нещо – промените, които Европейската комисия направи в своите правила с Решение от 19 декември 2013 г., одобряващо нови насоки за определяне на финансовите корекции, които трябва да се прилагат спрямо разходите, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, при неспазване на правилата относно обществените поръчки. Тези насоки, приети в края на стария програмен период, не само доразвиха и конкретизираха старите, но и въведоха няколко нови типа нарушения, които следва да бъдат санкционирани. Освен промени в правилата, на база своя опит, одиторите на Европейската комисия промениха и подхода си, което неминуемо доведе до промяна в подхода и на контролните и управляващи органи в България при определяне на финансовите корекции.

Въпрос: Намирате ли за правилно преминаването на предварителен контрол да освобождава бенефициентите от възможността да им бъдат налагани финансови корекции в бъдеще? В тази връзка, доколко понастоящем предварителният контрол е работещ инструмент за предотвратяване на бъдещи проблеми както при възлагането на поръчки, така и при управлението на евро проекти като цяло? Можем ли да водим дебат за увеличаване ефективността на контрола при липса на достатъчно яснота на правилата и консенсус сред отговорните институции около тяхното тълкуване и прилагане?
Отговор: Приемам това, че предварителният контрол би трябвало да има такова качество, което да предпазва максимално изпълнителя и бенефициента от рискове след това и да му носи онази степен на сигурност, която да му дава възможност да завърши започнатото. Погледнато през тази призма, отговорността е споделена – качеството на предварителния контрол е задължение на тези, които го осъществяват, отговорността на възложителя е да спазва правилата и да изпълнени препоръките от предварителния контрол. Казано с други думи – предварителният контрол, в зависимост от своето качество, може да бъде както много ефективен инструмент за предотвратяване бъдещи проблеми, така и генератор на такива в обратния случай. Вече посочих – не е проблемът в инструмента за контрол, а в неговото прилагане. По отношение на последната част на въпроса – дебат няма и не си струва да бъде воден по отношение на нуждата от ефективността на контрола, координацията на становищата и яснотата на правилата.

Въпрос: Ключов фактор за доброто управление на средствата от фондовете на ЕС е наличието на съвкупност от компетентности както на микро, така и на макро ниво (от отделния експерт, през организациите, до цялостното системно ниво). В тази връзка, доколко според Вас е необходимо, а и подходящо, да се дискутира предприемането на мерки за подкрепа и стимулиране изграждането на тези компетентности, например чрез утвърждаване на определен задължителен минимален набор от тях и унифициране на рамките на професията експерт по управление на средствата от ЕС, респективно по възлагане на обществени поръчки? Още по-конкретно, можем ли да очакваме обсъждането на мерки за централизирано сертифициране при тези професии, основано на задължителни обучения, периодични проверки на знанията и уменията и пр.?
Отговор: Експертите, ангажирани в системата за управление на средствата от ЕС, са нейната същност. Броят им не е голям, но от качеството на тяхната работа и експертиза зависи ефективността, ефикасността и резултата от използването на тези средства. Освен добро образование и компетентности, днес те вече имат и нещо много важно – натрупан опит и рутина в една сфера, в която действат, както европейските, така и национални правила. Отговорността е голяма, не само защото става дума за публичен ресурс, но и защото става дума за различен тип инвестиции със сериозен ефект не само върху България, но и по отношение на ЕС в случаите, когато става дума за финансовото измерение на въпроса. Твърдял съм и продължавам да поддържам мнението, че в система на европейските средства са ангажирани едни от най-подготвените хора в страната. Тяхното запазване, развитие и мотивация във всяко едно отношение е от съществена важност – не само заради по-различния статут, който имат, но и от гледна точка на способността ни да участваме активно на ниво европейски кохезионен дебат и политика. От самото начало подборът на този тип експерти и изискванията към тях са много по-високи от тези в други области. Натовареността също е различна. С европейски средства се инвестира непрекъснато в тяхното допълнително квалифициране, компетентност и развитие. Изграждането и поддържането на компетенции в сферата на обществените поръчки е част както от хоризонталните, така и от специализираните обучения, през които преминават[ За илюстрация Законът за вътрешния одит в публичния сектор е въвел задължение и всеки, който иска да работи като вътрешен/външен одитор трябва да положи успешно изпит, организиран от Министерството на финансите и да получи сертификат. По одиторските стандарти трябва да им се осигурява минимум 40 ч. обучение всяко година и това се спазва. За всички останали длъжности в Управляващите органи (в голямата си част по служебно правоотношение) няма законово изискване и не може да се въведе централизирано сертифициране, а и не е нужно, важно е да има добра оценка на потребностите и програма за обучение.]. Темата е важна за ежедневната работа на голяма част от тях и приоритетността на този въпрос не стои под съмнение. Що се отнася до проверките – повярвайте ми, няма по-проверявани звена от тези, ангажирани с европарите. Като започнете от звената за вътрешен одит във всяка от институциите, преминете през одитния орган на централно ниво, националната и европейска сметна палата, одитните екипи на ЕК. Съсредоточили сме своите усилия върху обвързване на заплащането с постигнати резултати, защитата на техните интереси и сигурност, конкурентното заплащане и мотивиране за дългосрочно развитие в системата.

Въпрос: В началото на новия програмен период обществото остава с усещането, че подготовката ни е сериозно изостанала и, образно казано, отново се налага да хващаме последния влак и то в движение. На какво се дължи това и по-важното, доколко подобно бързане и финализиране на новите оперативни програми в условия на цайтнот ще позволи те да отговорят пълноценно и адекватно на потребностите на обществото? Има ли риск в цялата суетня, свръхусилието да не се изгубят определени средства и съсредоточаването в това да се съобразят крайните срокове, поставени от Брюксел, да се стигне до набързо стъкмени документи, зад които трудно можем да открием приоритетите пред бъдещето развитие на държавата, а по-скоро да видим очертания на схеми със съмнителен коефициент на полезно действие в средносрочен и дългосрочен план?
Отговор: Липсата на политическа стабилност забави одобрението и преговорите по новите програми с повече от шест месеца. Бидейки инструмент за изпълнение на политики, политическата визия и стратегия във всяка една от сферите е важен елемент от всяка една от програмите. Дефицитите, лутането и изоставането в разрешаването на ключови политически по своето естество въпроси забавиха сериозно процеса. Да не забравяме и предварителните условия и тяхното изпълнение като залог за инвестиране в реформирани сектори. Още от първите дни на новото правителство една от първите задачи, с която се захванахме, беше затварянето на голяма част от тези въпроси и интензифициране на преговорите с ЕК. Резултатът от началото на м. ноември до днес е в това, че преговорите по всички оперативни програми бяха възобновени. Една от тях, програмата за развитие на човешките ресурси, беше окончателно одобрена. За други като ОП „Иновации и конкурентоспособност“, ОП „Транспорт и транспортна инфраструктура“, ОП „Добро управление“ и ОП „Наука и образование за интелигентен растеж“ имаме увереност от страна на ЕК, че ще бъдат одобрени в първите месеци на новата 2015 г. По останалите работата продължава, като интензивността на диалога с ЕК е много голяма. Това прави възможно по-бързото завършване на процеса по тяхното одобрение. Не трябва да забравяме, че този процес протича успоредно с процедурата за промяна на многогодишната финансова рамка, което също генерира забавяне на ниво ЕК от около 5-6 месеца. Ускорението на процеса е логично при забавянето, което е генерирано назад във времето. Целта винаги е била само една – качествени като дизайн инвестиции, които да генерират необходимия ефект в сферите, в които са програмирани. На национално ниво работим и сме в готовност да изпълним и сценарии, при който се обезпечи стартирането на първите схеми с бюджетни средства по програмите и областите, по които е постигнат консенсус с ЕК. Приети са индикативни годишни програми за 2015 г. на почти всички оперативни програми, проведени са първи заседания на комитетите за наблюдение, тече подготовката на първите схеми.

Въпрос: Все повече хора се убеждават, че фондовете на ЕС са почти безалтернативен източник на ресурс за публичния сектор, а и за икономиката ни като цяло. Въпреки това, смятате ли че вече се научихме пълноценно да усвояваме този ресурс или все още парите изпреварват добрите идеи за промяна и развитие? По Ваши наблюдения, доколко устойчиви са резултатите, постигнати при разходването на средствата през приключващия програмен период и можем ли да очакваме позитивна промяна в това отношение през новия?
Отговор: Пълноценното използване на европейските средства зависи от много фактори и не може да бъде разглеждано изолирано от процесите, протичащи на национално и европейско ниво. Да, факт е, че техният дял е сериозен за икономика като нашата, но аз предпочитам да гледам на тях по-скоро като стимули на растежа и промяната, отколкото в тяхното чисто финансови изражение.
Вече посочих обвързаността на европейските средства с националните политики и възможността, която предоставят за извършване на реформа в редица сфери. Неведнъж съм подчертавал важността на процеса на подготовка на програмните документи. Това е специфичен вид упражнение, което изисква освен да отчетеш проблемите и нуждите в редица сфери, да откроиш приоритетите, да фокусираш ресурса и да конструираш стратегия, чрез която тези инструменти трябва да бъдат максимално ефективни. И най-важното – да удържаш картината, цялото, като следваш ясна посока и визия за това какво искаш да постигнеш. Нещо повече – да работят координирано и да не се дублират с инвестиции по други линии. Програмните документи в голямата си част вече са налице. За съжаление вместо в обстановка на стабилност, имахме предизвикателството да създаваме тези документи в условия на политически турбуленции и голяма доза нестабилност. Другото измерение са правилата и националната нормативна база, която е свързана с тяхното ефективно използване. Една част от нормативните документи са факт вече, идеята за обща рамка за съжаление се възроди малко късно, но мисля, че това няма да попречи на промяната в посока ефективност. Устойчивостта на резултатите е обект на предстоящо изследване по отношение на програмен период 2007-2013 г., но тя е и фактор, който се залага още на етап подготовка на инвестициите и много зависи от партньорството и доброто взаимодействие с всички заинтересовани страни и участници в процеса. Защото устойчивостта зависи не само от изпълнителя на проекта и бенефициента, но и от условията, които администрацията и системата създава за това. Искрено се надявам, че през призмата на постигнатото по-ефективно, не по-лесно, ще използваме инвестициите от ЕС за постигане и на трите вида растеж. Казано по този начин, не ми се иска да се разбира като поредното гръмко позоваване на целите на Европейската стратегия 2020, а изпълнено със съдържание подобрение в развитието на страната.

Покажи повече

Свързани статии

Close

Adblock ЗАСЕЧЕН

Моля, помислете дали да ни подкрепите, като деактивирате блокера на рекламите си