Актуално

ПОУКИ И ВТОРИ ШАНСОВЕ: Вицепремиерът Томислав Дончев пред ЗОП+ за предизвикателствата в работата с европейски средства на прага между два програмни периода

Уважаеми читатели, една от амбициозните задачи, които си поставяме, е чрез нас да Ви гостуват най-актуалните имена от политическата сцена, публичния сектор и бизнес средите. Това са влиятелни личности и професионалисти, които не просто коментират всички случващи се събития, а ги предизвикват и активно участват в тях. Затова ние вярваме, че отговорите на горещите въпроси, които вълнуват всички в Системата на обществените поръчки, могат да бъдат дадени именно от хора като тях.

В началото на знаковата както за Системата на обществените поръчки, така и за управлението на средствата от фондовете на ЕС година, решихме отново да дадем думата на г-н Томислав Дончев, заместник министър-председател по европейските фондове и икономическата политика. Припомняме Ви, че представихме на страниците на ЗОП+ гледната точка на министър Дончев относно работата с европейски средства и в средата на изтичащия програмен период. Сега се обръщаме отново към него, за да поговорим за равносметката на България при използването на фондовете на ЕС, както и за поуките и вторите шансове на прага между два програмни периода.

Въпрос: Г-н Дончев, каква е равносметката за България в края на програмния период 2007-2013 г.? Какво ни дава основание да сме удовлетворени от себе си и къде по-скоро получихме възможност да се учим?
Отговор: Равносметката има няколко измерения. Едното е това на цифрите, статистиката и постигнатото, като съпоставка цели – резултати. Другото е на политическо ниво – средствата от ЕС като инструмент за изпълнение на политики. И трето, според мен най-важното измерение – непосредственото въздействие върху живота и ежедневието на обикновените български граждани.
Цифрите показват състоянието, такова каквото е в момента. Направена е необходимата мобилизация за максимално използване на ресурса без загуба на средства, спрямо поставените финансови цели за тази година. Надявам се, че ще постигнем оптималното. По-важното е да направим така, че да няма повече такива шокови ситуации и системата да работи без сътресения, следвайки не чисто финансови цели, а такива, свързани с ефекта от използваните средства. Ако говорим за научени уроци, един от тях е, че на системата (тук включвам и администрацията, и бенефициентите) е необходима сигурност, предвидимост и стабилност, за да си вършат работата.
Второто измерение на равносметката за мен е разковничето в ефекта от европейските средства – използването им като един от инструментите за изпълнение на качествени политики и решения, ясна стратегия и определени приоритети. Казано накратко – да знаем къде, как и за какво да ползваме тези средства. Те са инструмент, който по начина, по който е конструиран, носи промяна в подхода на национално ниво, в състояние е да бъде използван за промени и реформи. Въпрос на умело ползване е възможността чрез тях да се постигне растеж. В този контекст постигнатото не носи мащаба на изразходени средства и не се мери в проценти, а по-скоро в нови модели. Това се отнася както за сфери като деинституционализация, интеграция, образование, така и за бизнес решения, иновации, инфраструктура и среда градска, екологична, бизнес.
И накрая най-важното – какво усетиха хората. От този първи етап най-осезаем, да не кажа най-виден, е ефектът от инвестициите в инфраструктура – метро, магистрали, градска среда, училища. Човешкият капитал е едно от най-важните измерения на развитието. В този смисъл не бива да бъдат подценявани средствата, предоставени за образование, развитие на капацитета, подготовката на хората и тяхното участие на пазара на труда, интеграцията и социалното включване. Програмата за развитие на човешките ресурси е една от най-масовите и най-популярните сред широката общественост, точно поради тази причина. Другата сфера, в която се усеща ефект, макар и все още не толкова категоричен, е бизнесът. Все повече са българските компании, които имат опит и постигнати добри резултати от използване на европейските средства за своето собствено развитие и пълноценно конкурентно участие. Обновената градската и околна среда също е част от постигнатото. Да не забравяме и резултатите на постигнати в сфера като административната и ефекта върху развитието на българските общини и местните политики.

Въпрос: Според мнозина, основен дефицит в системата за управление на средствата от ЕС е лошата комуникация и координация между институциите. Доколко споделяте това мнение за наличие на такъв синдром на Вавилонската кула и ако да, какво може и трябва да се направи, така че бенефициентите да не се чувстват като изгубени в превода, съответно да се намали произтичащата от този дефицит неопределеност – безспорно източник на грешки и неблагоприятни последици на всички нива?
Отговор: Комуникацията е дефицит на голяма част от българските политики, особено във време на нестабилност. В едно от първите ми интервюта за вашето списание пространно говорихме за елементите на ефективната система и добрата комуникация като един от тях, затова няма да се повтарям. Що се отнася до втората част от Вашия въпрос – предпочитам да говоря за партньорство и взаимодействие, а не просто за комуникация. Бенефициенти и администрация имат една обща цел и посока и тя се нарича ефективност и резултати. Отсъствието или слабостите във взаимодействието, както вярно сте забелязали, е причина за грешки и негативни последици. Предприети са поредица от действия за олекотяване на процеса от излишна административна тежест, ускоряване и повишаване на неговата ефективност в полза на процеса като цяло, а не на една или друга страна. Новата нормативна рамка залага възможности в тази посока, развитието на инструмента ИСУН и електронизирането на процеса са също елементи от него. Подготовката на Закона за управление на средствата от ЕС продължава и доразвива тази линия. Да не забравяме обаче, че има лимитация на ниво европейска регулаторна рамка, от които няма как да се избяга, въпросът е в баланса и в намиране на приемливия и работещ механизъм, чрез който усилията ще са насочени не толкова към администрирането, а към резултата от европейските инвестиции. В този смисъл участието и диалога със заинтересованите страни и партньори е ключов и трябва да продължи от етап подготовка на програмни документи, мерки и нормативната база към изпълнението и реализирането на инвестициите. В последно време на европейско ниво много се говори за концепцията за предприемаческото откритие, която стои в основата на в сферата на умния растеж. Неговата основа е подходът отдолу нагоре, ясното разпределение на ролите и отговорностите между участниците в него и партньорството. Тази формула е приложима във всички сфери. Важното е разбирането за отвореността на процеса и неговото обогатяване от приноса на всяка една от страните.

Въпрос: Като проблемна зона в системата се сочат и честите промени в правилата, както за управление на евро средствата като цяло, така и в някои специфични области като възлагането на обществени поръчки например. Къде според Вас е изходът от тази ситуация – в разписването на по-ясни разпоредби или по-скоро в търсенето на по-добро разбиране на принципите, които стоят зад буквата на закона и консенсус между всички участници в процесите по това как следва да се тълкуват и прилагат тези правила?
Отговор: Разковничето е в стабилността, яснотата и простотата на тези правила във всяка една от сферите – не само в областта на обществените поръчки или евросредствата. В момента отново на дневен ред е работата по Закон за управление на средствата. Идеята не е нова и тя се появи точно като израз на желание за стабилност и устойчивост на нормативната рамка в сферата. Отвъд нея обаче стои изпълнението, правилата, инструментите, които правят един подход ефективен или не. Аристотел казва, че законът е ред, а добрият закон е добър ред. В този смисъл – подкрепям правилата и реда, които водят към ефективност и свършена работа, и съм против извън нормалната рестриктивност и липса на гъвкавост, която спъва процесите. Има общи постулати, регламентирани на европейско ниво, има директиви, които се транспонират, има обаче и национална специфика, която трябва да бъде отразена. Надявам се, че новият Закон за обществените поръчки поставя ясна регулаторна рамка, която отчита и двете. А и най-вече научените уроци и опита, натрупан от първия програмен период.

Въпрос: В областта на обществените поръчки, проблемът с честите изменения на законодателството е особено осезаем. Дали решението е в това да продължаваме опитите си да разпишем по-добри правила, които уреждат възможно по-голям брой възможни хипотези и целят намаляване на неопределеността или точно обратното – в предоставянето на повече свобода на възложителите при вземането на решения?
Отговор: Мисля, че няма съмнение по стойността на стабилното и устойчиво законодателство във всяка една сфера, не само обществените поръчки. Ключът е в добри, ясни и бих добавил лишени от излишна сложност правила, които да са насочени към ефекта и резултата, а не към самоцелното спазване на правилата. Границите на свободата идват от предвидимостта, ясните отговорности и роли на всички участници в процеса, и компетентността на всички в системата. Не е възможно да се регламентират всички възможни хипотези и възложителите трябва да имат свобода при избора на изпълнител, но при правилно разбиране и стриктно спазване на принципите за прозрачност, недискриминация и равнопоставеност. Не ми се иска да дебатирам около това готови или не, дорасли или не сме за това, защото няма страна в Европа, която да не среща проблеми в тази сфера и тя да не е предизвикателство не само за използването на европейските средства.

Въпрос: От стратегията за развитие на сектора на обществените поръчки оставаме с впечатление, че в бъдеще ще се залага на по-либерален подход и ще се върви към рамков Закона за обществените поръчки. И от позицията на човек бил в ролята на възложител, смятате ли, че сме узрели за такава свобода? Дали самите възложители биха били доволни от подобно развитие и дали биха се справили, особено предвид предубедеността в обществото, че поръчките са основен инструмент за лично облагодетелстване на заемащите властови позиции и механизъм за финансови злоупотреби?
Отговор: В продължение на това, което беше посочено в предходните два въпроса, като по-рационален се налага вариантът, в който имаме рамков и ясен от гледна точка на постулати и нормативна рамка закон и много добра подзаконова база, която осигурява ефективно прилагане в практиката на закона. Не трябва да забравяме, че следваме европейските тенденции и транспонираме новите директиви, които въвеждат нов подход, ориентиране към улесняване и опростяване от гледна точка на прилагане на подхода. Към момента в изпълнение на приетата Национална стратегия за развитие на сектор обществени поръчки и план за действие се прави задълбочен преглед и анализ на съществуващата практика, изследва се опитът, открояват се добрите практики. Това е добра основа при подготовка на подзаконовите документи. Другото е добрата координация между участниците в процеса и обучението, непрекъснатото развитие на експертизата в тази сфера. Това е важно и за координиращите институции и звена и за прилагащите, не само в сферата на европейските средства, но и в другите сфери. Важно и е и за контрола и неговото прилагане.

Въпрос: Считате ли, че липсата на административен капацитет и ниските заплати, които често получават експертите на възложителите, представляват сериозен риск по отношение увеличаване риска от незаконосъобразни действия на някой от етапите на провеждането и изпълнението на обществените поръчки?
Отговор: Да, капацитетът на всички по веригата е ключов за качеството и ефективността на прилагане на обществените поръчки. Тук не става дума само за звената, ангажирани на ниво политика в сферата, става дума и за другите прилагащи и възлагащи институции, и най-вече за изпълнителите. Обучението, обмяната на практики и координацията между отделните звена, както посочих вече, са от съществена важност, но най-важно е единното прилагане на тази практика. Това означава яснота и добра регулация, която да предотврати случаите на двусмислие и различни позиции на различните ангажирани в процеса. Така идваме и до другия съществен въпрос – качеството на контрола, бил той предварителен и/или последващ, осъществяван на различни нива. Няма значение какъв подход и инструмент ще бъде избран, важно е той да бъде ефективен, да улавя навреме рисковете и да бъде в полза на всички участници в процеса.

Въпрос: Една от най-дискусионните, особено напоследък, теми при управлението на средствата от ЕС е налагането на финансови корекции. Предвид това и особено в контекста на наложените корекции по спрените оперативни програми, смятате ли за редно да се променят правилата за корекции в движение и да се налагат такива за процедури, при които са спазени всички действащи национални правила за възлагане?
Отговор: Финансовите корекции са едно от измеренията на дефицитите в системата по прилагане на обществените поръчки. За съжаление с най-болезнени резултати към момента. Сами по себе си финансовите корекции са дисциплинираща мярка по отношение публичен финансов ресурс, европейски и национален, свързан с надеждността и сигурността в правилното разходване на тези средства. Това, което е важно, е да изследваме причините, да намалим рисковете, да укрепим капацитета и подобрим координацията между различните контролни органи. Разбира се и да усъвършенстваме законовата рамка, така че тя да отчита всички допуснати до момента грешки и да бъде превантивна по отношение на бъдещи такива. Използването на средствата от ЕС е динамичен процес, който изисква както стриктно спазване на правила, така и голяма степен на гъвкавост и бърза реакция, така че те да бъдат използвани за целта и резултата, които преследваме и търсим. В този смисъл не можем да очакваме една система от правила, която никога не се променя. Проблемът по-скоро е свързан с прилагането на нормите и тяхното тълкуване от различните контролни органи, липсата на координация между тях и взаимодействието между всички участници в процеса.
В този ред на мисли трябва да обърнем внимание и на още нещо – промените, които Европейската комисия направи в своите правила с Решение от 19 декември 2013 г., одобряващо нови насоки за определяне на финансовите корекции, които трябва да се прилагат спрямо разходите, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, при неспазване на правилата относно обществените поръчки. Тези насоки, приети в края на стария програмен период, не само доразвиха и конкретизираха старите, но и въведоха няколко нови типа нарушения, които следва да бъдат санкционирани. Освен промени в правилата, на база своя опит, одиторите на Европейската комисия промениха и подхода си, което неминуемо доведе до промяна в подхода и на контролните и управляващи органи в България при определяне на финансовите корекции.

Въпрос: Намирате ли за правилно преминаването на предварителен контрол да освобождава бенефициентите от възможността да им бъдат налагани финансови корекции в бъдеще? В тази връзка, доколко понастоящем предварителният контрол е работещ инструмент за предотвратяване на бъдещи проблеми както при възлагането на поръчки, така и при управлението на евро проекти като цяло? Можем ли да водим дебат за увеличаване ефективността на контрола при липса на достатъчно яснота на правилата и консенсус сред отговорните институции около тяхното тълкуване и прилагане?
Отговор: Приемам това, че предварителният контрол би трябвало да има такова качество, което да предпазва максимално изпълнителя и бенефициента от рискове след това и да му носи онази степен на сигурност, която да му дава възможност да завърши започнатото. Погледнато през тази призма, отговорността е споделена – качеството на предварителния контрол е задължение на тези, които го осъществяват, отговорността на възложителя е да спазва правилата и да изпълнени препоръките от предварителния контрол. Казано с други думи – предварителният контрол, в зависимост от своето качество, може да бъде както много ефективен инструмент за предотвратяване бъдещи проблеми, така и генератор на такива в обратния случай. Вече посочих – не е проблемът в инструмента за контрол, а в неговото прилагане. По отношение на последната част на въпроса – дебат няма и не си струва да бъде воден по отношение на нуждата от ефективността на контрола, координацията на становищата и яснотата на правилата.

Въпрос: Ключов фактор за доброто управление на средствата от фондовете на ЕС е наличието на съвкупност от компетентности както на микро, така и на макро ниво (от отделния експерт, през организациите, до цялостното системно ниво). В тази връзка, доколко според Вас е необходимо, а и подходящо, да се дискутира предприемането на мерки за подкрепа и стимулиране изграждането на тези компетентности, например чрез утвърждаване на определен задължителен минимален набор от тях и унифициране на рамките на професията експерт по управление на средствата от ЕС, респективно по възлагане на обществени поръчки? Още по-конкретно, можем ли да очакваме обсъждането на мерки за централизирано сертифициране при тези професии, основано на задължителни обучения, периодични проверки на знанията и уменията и пр.?
Отговор: Експертите, ангажирани в системата за управление на средствата от ЕС, са нейната същност. Броят им не е голям, но от качеството на тяхната работа и експертиза зависи ефективността, ефикасността и резултата от използването на тези средства. Освен добро образование и компетентности, днес те вече имат и нещо много важно – натрупан опит и рутина в една сфера, в която действат, както европейските, така и национални правила. Отговорността е голяма, не само защото става дума за публичен ресурс, но и защото става дума за различен тип инвестиции със сериозен ефект не само върху България, но и по отношение на ЕС в случаите, когато става дума за финансовото измерение на въпроса. Твърдял съм и продължавам да поддържам мнението, че в система на европейските средства са ангажирани едни от най-подготвените хора в страната. Тяхното запазване, развитие и мотивация във всяко едно отношение е от съществена важност – не само заради по-различния статут, който имат, но и от гледна точка на способността ни да участваме активно на ниво европейски кохезионен дебат и политика. От самото начало подборът на този тип експерти и изискванията към тях са много по-високи от тези в други области. Натовареността също е различна. С европейски средства се инвестира непрекъснато в тяхното допълнително квалифициране, компетентност и развитие. Изграждането и поддържането на компетенции в сферата на обществените поръчки е част както от хоризонталните, така и от специализираните обучения, през които преминават[ За илюстрация Законът за вътрешния одит в публичния сектор е въвел задължение и всеки, който иска да работи като вътрешен/външен одитор трябва да положи успешно изпит, организиран от Министерството на финансите и да получи сертификат. По одиторските стандарти трябва да им се осигурява минимум 40 ч. обучение всяко година и това се спазва. За всички останали длъжности в Управляващите органи (в голямата си част по служебно правоотношение) няма законово изискване и не може да се въведе централизирано сертифициране, а и не е нужно, важно е да има добра оценка на потребностите и програма за обучение.]. Темата е важна за ежедневната работа на голяма част от тях и приоритетността на този въпрос не стои под съмнение. Що се отнася до проверките – повярвайте ми, няма по-проверявани звена от тези, ангажирани с европарите. Като започнете от звената за вътрешен одит във всяка от институциите, преминете през одитния орган на централно ниво, националната и европейска сметна палата, одитните екипи на ЕК. Съсредоточили сме своите усилия върху обвързване на заплащането с постигнати резултати, защитата на техните интереси и сигурност, конкурентното заплащане и мотивиране за дългосрочно развитие в системата.

Въпрос: В началото на новия програмен период обществото остава с усещането, че подготовката ни е сериозно изостанала и, образно казано, отново се налага да хващаме последния влак и то в движение. На какво се дължи това и по-важното, доколко подобно бързане и финализиране на новите оперативни програми в условия на цайтнот ще позволи те да отговорят пълноценно и адекватно на потребностите на обществото? Има ли риск в цялата суетня, свръхусилието да не се изгубят определени средства и съсредоточаването в това да се съобразят крайните срокове, поставени от Брюксел, да се стигне до набързо стъкмени документи, зад които трудно можем да открием приоритетите пред бъдещето развитие на държавата, а по-скоро да видим очертания на схеми със съмнителен коефициент на полезно действие в средносрочен и дългосрочен план?
Отговор: Липсата на политическа стабилност забави одобрението и преговорите по новите програми с повече от шест месеца. Бидейки инструмент за изпълнение на политики, политическата визия и стратегия във всяка една от сферите е важен елемент от всяка една от програмите. Дефицитите, лутането и изоставането в разрешаването на ключови политически по своето естество въпроси забавиха сериозно процеса. Да не забравяме и предварителните условия и тяхното изпълнение като залог за инвестиране в реформирани сектори. Още от първите дни на новото правителство една от първите задачи, с която се захванахме, беше затварянето на голяма част от тези въпроси и интензифициране на преговорите с ЕК. Резултатът от началото на м. ноември до днес е в това, че преговорите по всички оперативни програми бяха възобновени. Една от тях, програмата за развитие на човешките ресурси, беше окончателно одобрена. За други като ОП „Иновации и конкурентоспособност“, ОП „Транспорт и транспортна инфраструктура“, ОП „Добро управление“ и ОП „Наука и образование за интелигентен растеж“ имаме увереност от страна на ЕК, че ще бъдат одобрени в първите месеци на новата 2015 г. По останалите работата продължава, като интензивността на диалога с ЕК е много голяма. Това прави възможно по-бързото завършване на процеса по тяхното одобрение. Не трябва да забравяме, че този процес протича успоредно с процедурата за промяна на многогодишната финансова рамка, което също генерира забавяне на ниво ЕК от около 5-6 месеца. Ускорението на процеса е логично при забавянето, което е генерирано назад във времето. Целта винаги е била само една – качествени като дизайн инвестиции, които да генерират необходимия ефект в сферите, в които са програмирани. На национално ниво работим и сме в готовност да изпълним и сценарии, при който се обезпечи стартирането на първите схеми с бюджетни средства по програмите и областите, по които е постигнат консенсус с ЕК. Приети са индикативни годишни програми за 2015 г. на почти всички оперативни програми, проведени са първи заседания на комитетите за наблюдение, тече подготовката на първите схеми.

Въпрос: Все повече хора се убеждават, че фондовете на ЕС са почти безалтернативен източник на ресурс за публичния сектор, а и за икономиката ни като цяло. Въпреки това, смятате ли че вече се научихме пълноценно да усвояваме този ресурс или все още парите изпреварват добрите идеи за промяна и развитие? По Ваши наблюдения, доколко устойчиви са резултатите, постигнати при разходването на средствата през приключващия програмен период и можем ли да очакваме позитивна промяна в това отношение през новия?
Отговор: Пълноценното използване на европейските средства зависи от много фактори и не може да бъде разглеждано изолирано от процесите, протичащи на национално и европейско ниво. Да, факт е, че техният дял е сериозен за икономика като нашата, но аз предпочитам да гледам на тях по-скоро като стимули на растежа и промяната, отколкото в тяхното чисто финансови изражение.
Вече посочих обвързаността на европейските средства с националните политики и възможността, която предоставят за извършване на реформа в редица сфери. Неведнъж съм подчертавал важността на процеса на подготовка на програмните документи. Това е специфичен вид упражнение, което изисква освен да отчетеш проблемите и нуждите в редица сфери, да откроиш приоритетите, да фокусираш ресурса и да конструираш стратегия, чрез която тези инструменти трябва да бъдат максимално ефективни. И най-важното – да удържаш картината, цялото, като следваш ясна посока и визия за това какво искаш да постигнеш. Нещо повече – да работят координирано и да не се дублират с инвестиции по други линии. Програмните документи в голямата си част вече са налице. За съжаление вместо в обстановка на стабилност, имахме предизвикателството да създаваме тези документи в условия на политически турбуленции и голяма доза нестабилност. Другото измерение са правилата и националната нормативна база, която е свързана с тяхното ефективно използване. Една част от нормативните документи са факт вече, идеята за обща рамка за съжаление се възроди малко късно, но мисля, че това няма да попречи на промяната в посока ефективност. Устойчивостта на резултатите е обект на предстоящо изследване по отношение на програмен период 2007-2013 г., но тя е и фактор, който се залага още на етап подготовка на инвестициите и много зависи от партньорството и доброто взаимодействие с всички заинтересовани страни и участници в процеса. Защото устойчивостта зависи не само от изпълнителя на проекта и бенефициента, но и от условията, които администрацията и системата създава за това. Искрено се надявам, че през призмата на постигнатото по-ефективно, не по-лесно, ще използваме инвестициите от ЕС за постигане и на трите вида растеж. Казано по този начин, не ми се иска да се разбира като поредното гръмко позоваване на целите на Европейската стратегия 2020, а изпълнено със съдържание подобрение в развитието на страната.

Покажи повече

Свързани статии

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван.

Close

Adblock ЗАСЕЧЕН

Моля, помислете дали да ни подкрепите, като деактивирате блокера на рекламите си