Актуално

Андрей Цеков: Новият ЗОП запазва духа на принципност и дава добра основа за работа на строителния бранш

Изпълнителният директор на ГБС и зам.-председател на Камарата на строителите за нормативната реформа в сектора на обществените поръчки

 

Г-н Цеков, новият ЗОП вече е факт. Заедно с Вас следихме целия процес – от проекта, коментарите в комисиите, дебатите в пленарната зала. Какво е становището Ви за окончателния вариант на закона? Съобразен ли е с предложенията на Камарата? Ще даде ли по-добра основа за строителния бизнес?

Започнахме тези разговори преди горе-долу една година. Ако не ме лъже паметта, през март 2015 г., по време на 4-тата кръгла маса за обществените поръчки. Тогава за първи път разговаряхме за законопроекта, изготвен от Агенцията за обществените поръчки (АОП). По това време той все още беше на много ранен етап – не беше съгласуван нито от министерствата, нито беше минал през Министерски съвет. Бяхме свидетели на разглеждането му в рамките на изпълнителната власт, а след това и на двете му четения в парламента. Добрата новина е, че този закон най-после го има. Не толкова добрата е, че той е пределно закъснял, дотолкова доколкото изискването за влизането му в сила е с краен срок 16 април 2016 г., а директивите, на базата на които е изготвен, съществуват повече от две години. Ние се забавихме, но в известна степен това беше основателно. За съжаление забавянето в приемането на новия закон съвпадна с края на програмния период 2007 – 2013 г. Голяма част от дефектите на досега съществуващия ЗОП, които касаеха най-вече подизпълнителите и частта „Строителни договори”, донесоха големи неприятности на всички участници в процеса – от управляващи органи през възложители до изпълнители. В резултат на това, че ние имахме един погрешно написан закон в тази му част – строителни договори и подизпълнители, се стигаше до противоречиви практики, до страх от предприемане на напълно легитимни действия, които европейското право не забранява, като например удължаване на срока при обективни обстоятелства или като усвояване на непредвидени разходи по строителните договори, тогава когато са били допуснати грешки в тръжната документация, и т.н. Моята преценка е, че много пари бяха загубени поради липса на законодателна бързина. Така че най-вече се радвам, че новия ЗОП вече го има.

Какво се случи със закона през този период, от проекта до крайния вариант?

Аз още преди една година споделих, че законопроектът още във вида, в който излезе от АОП, е много добър. Той обективно и без излишно хитруване отразява директивите, които бяха разработени на базата на дългогодишна практика в цяла Европа за провеждането на обществени поръчки и проследяването на целия процес във връзка с изпълнението на такива договори.

Това, което ме радва, е, че законът не се е променил много. Запазен е духът на принципност. Аз лично не виждам някакви притеснения от гледна точка на строителния бизнес. За мен този закон е принципен и ще се спра на някои основни моменти от него. Разбира се, чуха се и критики, но в крайна сметка навсякъде по света, когато се приема един закон, има и недоволни. Може би най-голямата критика беше свързана с възможността да се заобикаля законът, когато става въпрос за възлагане на рекламни дейности в медиите, което няма първообраз в директивите, но за нас това не е от съществен интерес. От там насетне, ако мога да обобщя нещата, законът е рамков – т.е. той транспонира всички действащи европейски директиви в рамките на обществените поръчки. Това е добре, тъй като този подход на законодателя ще ни даде възможност да работим с един нормативен акт, вместо с няколко. От друга страна това е предизвикателство, тъй като законът е голям – около 170 – 180 страници, и в този смисъл не е лесен за oпознаване. Разбира се, всеки един нов закон предполага някакъв дълъг опознавателен период, свързан с грешки. За съжаление именно тук законодателната флегматичност по отношение на приемането ще ни изиграе лоша шега.

При по-внимателно планиране щеше да бъде добре, ако бяхме приели закона до средата на миналата година и ако беше влязъл в сила в началото на тази година. По този начин щеше да има шест месеца за обучение както на възложителите, така и на изпълнителите. Сега ще се учим в движение и ще правим грешки. За щастие законът не се разминава чувствително като принципи с това, което и до момента е фундамент на правото в областта на обществените поръчки. Така че на повечето възложители и изпълнители тези принципи са познати, просто са пренаписани по малко по-различен начин.

Повишени са в известна степен праговете, при които се прилагат стандартните процедури. За строителството това е прогнозна стойност по-голяма от 5 млн. лв. За услуги – 408 хил. лв. Законът предвижда 13 различни вида процедури за възлагане. От които обаче 3 или 4 са секторни. Безспорно не са маловажни. Става въпрос за оператори в област­та на енергетиката, газоснабдяването, ВиК услугите. Това означава, че ВиК дружествата, които ще бъдат основните бенефициенти по новия ОПОС, ще работят по тези секторни процедури. Но по-голямата част от строителите ги вълнуват класическите процедури.

Няма нищо специфично относно откритите и ограничените процедури. Те са разписани горе-долу във вида, в който ги познаваме. Разбира се, законът предвижда, че те ще бъдат детайлно уредени в правилник. Той обаче все още не съществува като нормативен акт, а без него прилагането на този закон ще бъде много трудно. Така че, надявам се, много скоро да видим този правилник. Доколкото знам, вече има проект, по който се работи от АОП. Надявам се, че правилникът ще бъде направен качествено, така както и законът.

Има няколко облекчени процедури за възлагания в по-малки размери. Например директно могат да се възлагат поръчки за строителство до 50 хил. лв. и до 30 хил. лв. за проектиране.

Критика, която беше отправена към новия ЗОП, бе, че изискванията към кандидатите са оформени много ексцентрично, най-вече основанията за отстраняване. Тук обаче трябва да кажа, че законът стъпва директно върху европейските директиви, които казват, че има два типа основания за отстраняване на даден участник. Едните са основания за задължително отстраняване – това са най-сериозните прегрешения, които може да допусне един участник, свързани с осъждане за определени престъпления, с наличието на данъчни задължения и т.н. Същевременно обаче се въвежда един много ексцентричен режим на т.нар. незадължително отстраняване, който практически дава възможност, ако възложителят реши да предвиди, че няма да отстранява някои кандидати, които условно можем да определим като „разкаяли се грешници”, които са допуснали определени закононарушения, но са предприели стъпки за прекратяването им. Интересно е, че сред тези нарушения се допуска например дори наличие на корупционни практики. Сигурно има някаква логика от гледна точка на естествената справедливост дадената фирма да получи втори шанс, но на мен това не ми се струва много подходящо. Строителният сектор по никакъв начин не печели от съществуването на подобни текстове в закона.

Съществено при новия закон е, че той разписва по подробен начин изискванията за икономическо и финансово състояние на кандидатите. Предвижда се, че изискванията за оборот могат да бъдат най-много два пъти обема на поръчката. Тук се дава възможност за критерии да се използват например определени икономически показатели, като, да речем, положителен коефициент на ликвидност, било то обща, бърза или незабавна. В интерес на истината в предишния програмен период в някои подобни случаи управляващите органи налагаха финансови корекции.

По отношение на техническите и професионалните способности няма някакви новости. Това, което е интересно, е, че се дава възможност професионалните качества на ключовия персонал да се използват не само като критерий за допустимост на участника, а и като елемент от оценката. Практически това пак произтича от директивата. Дава се възможност, когато качеството на персонала е от значение за качеството на предоставяната услуга, а строителството попада в тези хипотези, възложителят да заложи някакви обективни критерии, с които да оценява компетенциите на ключовия персонал. Това не е лошо според мен. Лично аз смятам, че в строителството качеството на персонала е по-важно от качеството на машините.

Друг интересен момент е, че директивите дават възможност много да се облекчат процедурите, например по подбора. Предвижда се цялата изисквана информация за кандидата да се декларира в една декларация – т.нар. Единен европейски документ за обществени поръчки. И едва след като бъде направен изборът, спечелилият кандидат ще трябва да представи доказателства, които да потвърдят заявеното от него в декларацията. Това има функция не само на процедурна икономия, а според мен има и превантивна функция и ще повиши прозрачността при провеждането на обществените поръчки. Тук медиите могат да играят много сериозна роля, защото всички документи ще бъдат качвани в централизирана платформа, която в България се предвижда да започне да функционира от юни 2017 г.

Това, което вълнува всички строители, е какви ще бъдат критериите за възлагане?

Директивите предвиждат, че критерият е един и това е „Икономически най-изгодна оферта”. Само че на езика на новия закон това означава три неща. Първо, най-ниска цена. Второто нещо е ниво на разходите. Това е критерий, при който се оценява разходната ефективност на инвестицията, включително разходи при жизнения цикъл на проекта. Според мен това е особено подходящо при проекти на инженеринг. Общо взето, по този начин има възможност да се постигне най-добър продукт срещу първоначалната инвестиция. И трето – съотношението цена – качество. Законът казва, че измерител на качеството могат да бъдат технически, естетически или функционални характеристики на продукта. Тук може да се прояви субективизъм и за това очаквам, че с тази част от закона може да има проблеми. Според мен винаги, когато възложителите разписват процедури за обществени поръчки, като си мислят за съотношението цена – качество, трябва да си мислят и за следния пример: една кола „Москвич“ за 30 хил. лв. е скъпа, а „Ферари“ за 100 хил. лв. е евтино. В този случай няма определена рецепта, но усещането за естествена справедливост трябва да ги води.

Прекомерните гаранционни срокове също често са обект на критики, какво предвижда новият закон за тази част?

Няма нищо лошо в гаранционния срок и е хубаво той да бъде използван. Но той би трябвало да бъде обвързан с финансов ангажимент. Това означава да бъде поддържана някаква банкова гаранция. Например ако кандидатът твръди, че дава гаранция 200 години, нека да остави едни пари в банката за този период и така ще покаже, че реално има намерение да изпълни заявения ангажимент. Общо взето, ако се придържат към справедливостта, и възложителите, и изпълнителите няма да имат проблеми.

Това, което е хубаво и което ще облекчи строителите, е, че се дава възможност гаранциите за изпълнение да бъдат предоставени под формата на застраховки. Тук обаче много стриктно трябва да се следи да не се появи някой застрахователен картел на пазара, защото при всички случаи ще има конкуренция между застрахователни компании и банки. Но разпоребдата е добра за строителите и ще повиши възможността малки фирми да участват в обществените поръчки.

Статутът на подизпълнителите е другият най-коментиран момент. Какви са окончателните формулировки на закона?

В това отношение ЗОП мина през всякакви крайности – от пълна забрана за участие, ако подизпълнителите не са посочени в офертата, до разрешение, пак връщане на забраната и т.н. В момента решението е следното – по принцип, ако строителят възнамерява да използва подизпълнители, законът казва, че те трябва да бъдат посочени в офертата. Но също така по изключение се допуска замяната на посочените в офертата или въвеждането на нов подизпълнител. Последното фигурира в новия ЗОП благодарение на КСБ. За съжаление в текстовете не отпадна фразата „по изключение“. Нашият основен аргумент беше, че въвеждането на нов подизпълнител не е по изключение, а по правило. Но пък от друга страна разбираме, че когато става въпрос за поръчки за доставки, тогава наистина е по изключение.

В крайна сметка, допуска се по всяко време да бъде въведен нов подизпълнител. Разбира се, за него трябва да бъдат представени всички документи. Но това означава, че от тук нататък малките фирми могат легитимно да бъдат декларирани като подизпълнители и при определени обстоятелства ще имат право да получават плащания директно от възложителя. Разбира се, с одобрението на главния изпълнител, ако той няма никакви възражения. Възложителят няма да играе ролята на арбитър при спорове между главен изпълнител и подизпълнител.

КСБ имаше и предложение относно договорите, то залегнало ли е в нормативния акт?

Една от най-интересните глави в новия ЗОП е тази, която касае договорите. Голямата болка в предишния закон беше абсолютната забрана за изменение в контрактите. Новият закон дава тази възможност. Ако в самия договор е написано, че има ясна процедура за изменението на неговия предмет, то тогава няма никакъв проблем документът да бъде променен. Например фидиковите договори дават възможност при наличието на определени обстоятелства да се удължава срокът или цената да бъде променена с до 10%. Това са абсолютно нормални неща. Разбира се, има и възможност за злоупотреби. Следва да се разбере, че изменението на един строителен договор е допустимо само когато е обусловено от осъществяването на определени рискове, правещи промяната неизбежна.

Как ще се прилага законът при заварени положения?

Поръчки, които са започнали преди влизането в сила на новия ЗОП, ще се довършват по старите правила. Но по отношение на договори, сключени преди влизането му в сила и които все още не са започнали, ще се прилагат разпоредбите на чл. 116 относно изменението на договорите. Адмирации за това решение. То е добро и така законът не дискриминира по отношение на новите и старите договори.

Как е уреден въпросът с обжалването?

Преди време говорих с един изтъкнат холандски съдия за това, че при нас действа принципът на случайно разпределение на делата. Той няколко пъти ме попита какво е това? Обясни ми, че при тях това не е така, защото се знае кой съдия има капацитета да реши даден спор. И в това има логика. Кажете ми кой мениджър на строителна фирма би разпределял обектите на техническите си ръководители по случаен принцип? У нас обаче принципът е въведен, защото правораздавателната система не си е свършила работата по отношение на корупцията. Сега за съжаление трябва да се доверяваме на рулетка с презумпцията, че всички съдии или експерти в КЗК са еднакво компетентни, което не е вярно. Факт е, че има обжалващи, които го правят само за спорта. Но от друга страна въвеждането на гаранции от порядъка на 15 хил. лв. възпрепятства пътя до правосъдие на малките фирми. За това тук трябва да се намери някакъв компромис, защото няма нищо по-ценно от правото на правосъдие.

Имате ли други бележки за несъвършенства в нормативния акт?

В момента не искам да говоря за несъвършенства. Сигурно, ако се влезе в детайли в текстовете, ще се намерят такива. Но най-вече практиката ще покаже дали това е така. Като цяло впечатлението ми е, че новият ЗОП е добър. Но пак казвам, това е само един инструмент, закон. В крайна сметка човекът е този, които осъществява на практика процесите, описани в него.

Камарата на строителите в България винаги е подкрепяла типовите процедури и договори, които елиминират възможността за прилагане на „творчество“ от страна на възложителите, особено по-малките общини. Знаем, че вече има готови проекти на такива договори. Разкажете малко повече за тях.

Типови процедури е много трудно да бъдат разработени, защото поръчките са с различно естество. Това обаче не е невъзможно. Големи международни институции възлагат поръчки по подобен начин. Например самата ЕК, Световната банка и т.н. В какъв смисъл са типови? В тях всички документи са абсолютно еднакви. Това е хубаво, защото по този начин се стандартизира процесът, генерират се познания и се пестят време и разходи.

Тук се чуваха предложения да се типизират техническите спецификации или да бъдат разписани еднотипни критерии за оценка. Това няма как да стане, защото едно е да се прави търг за спортна зала, съвсем друго е за водопровод, трето е за газова инсталация и четвърто за енергийна ефективност. Могат да се типизират спецификациите, да речем, на дадена оперативна програма. ОПОС например предприемат подобна инициатива, и то достатъчно рано. Поздравления към Управляващия орган за тези действия. Много се разчита и на КСБ за разработването на типизираните процедури.

Що се касае до типовите договори, ползата е същата. Първо, защото ако се използват контракти, които вече са международно проверени и са добре разписани, няма да има глупости и безумия. Какво направи УС на КСБ? Преди около година предложихме да се обединим около идеята да се използват договорите на ФИДИК за строителство и инженеринг. Те съдържат общите условия на контрактите, но има и специфични условия по тях. За тази цел ние си поставихме за задача да разработим едни типови специфични условия, които да бъдат използвани от възложителите. Такива условия вече са направени и изпратени на министерства и институции за съгласуване. Надявам се, че ще имаме положителни дебати в тази насока. Имам обаче и известни опасения, защото подобно нещо изисква много добро познаване на материята, а компетентните хора са малко. Смятам, че тук Камарата заедно с други неправителствени организации трябва да си постави стратегическа цел да проведе необходимите обучения относно договорите за строителство и да подготви както възложителите, така и изпълнителите.

Трябва да се приемат общите условия плюс специфичните такива от няколко големи ведомства. Знам, че това вече са направили Национална компания „Стратегически инфраструктурни проекти” (НКСИП) и „Метрополитен“ ЕАД. Много ми се иска да ги видя прегърнати и от Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ). Защото те са много добри в осъществяването на техните проекти, но лично аз не съм удовлетворен от договорите, които използват бенефициентите им.

Не казвам, че тези договори са подходящи за всякакъв тип обекти. За по-малките такива тези документи са сложни и биха затруднили строителите излишно.

Законът ще влезе в сила на 16-и април. Дотогава трябва да има и Правилник към него…

Да. По принцип законът може да влезе в сила и без правилник, но в такъв случай ще останат един куп неизяснени въпроси и тогава той няма да бъде толкова ефективен. Става въпрос за детайлните правила за провеждане на процедурите. Очаквам, че именно по тази тази тема ще има дискусии с всички заинтересовани лица.

На 10 март предстои да бъде проведена петата кръгла маса на тема „Модернизация на обществените поръчки“, на която ще се съберат всички институции, за които си говорим досега – АОП, КЗК, КСБ, министерствата и т.н. Какво е най-важно да се обсъди в тази дискусия?

Според мен най-важното е да се разберем как да си говорим оперативно. Кръглата маса е доказала своето значение за диалога, но тя е само веднъж в годината. На нея се набелязват общите насоки на сътрудничество. Трябва да има и оперативна форма на работа по темата обществени поръчки, работна група, която да се събира веднъж на един или два месеца и да обсъжда актуални въпроси, свързани с процеса, и да търси решения. Подобно нещо би било полезно за всички.

Източник: Вестник Строител, Снимка: Капитал

Тагове
Покажи повече

Свързани статии

Close

Adblock ЗАСЕЧЕН

Моля, помислете дали да ни подкрепите, като деактивирате блокера на рекламите си